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南京"老破小"换新颜:自主更新能否?出一条路

2021年11月24日07:44 | 来源:新华日报
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南京市鼓楼区老旧小区整治稳步推进。本报记者 邵丹 摄

近日,住建部发布通知,决定在包括我省南京、苏州在内的全国21个城市(区)开展第一批城市更新试点工作。通知提出坚持“留改拆”并举,以保留利用提升为主的总体思路。看到这条消息,67岁的南京市民张玉延既振奋又欣慰,他坚持多年的“一件大事”,这回终于有了国家政策文件“撑腰”。

张玉延的“大事”,是南京市鼓楼区虎踞北路4号05栋更新改造项目。这是南京首个产权人自筹资金、对危房拆除后在原地翻建的自主更新项目。这个项目,不但关乎数十名小区居民的“安居梦”,更探索了一条城市“老破小”自主更新的新路子,因而备受关注。

第七代人终于能住下去了

“下周就能拆脚手架,这个月底房子基本能完工!”11月9日,南京市鼓楼区虎踞北路4号05栋前,张玉延激动地对记者说,年底前,自家老房子将迎来新生。

他身后正在施工的二层小楼,建于上世纪50年代,是当时“顶配”的楼房。“青砖大瓦房,有自来水入户,还配了红漆木地板,当年能分到这个房子的都是高级工程师。”张玉延说。

随着时代变迁,05栋房逐渐衰老,慢慢成了小区甚至周边房龄最老、居住条件最差的房子。2013年南京城西干道桥改隧,05栋距离工地仅百余米,不少居民发现,房子出现墙体开裂、天花板墙漆掉落等问题,后被鉴定为C级危房。张玉延牵头,挨家挨户上门了解情况、诉求,翻建之事提上议程。

原址翻建老房子,这样的“自主更新”鲜有先例。家在市中心却住着老破小,不少老旧小区居民都有过这样的念头:“能不能自己来更新改造?”

在南京市秦淮区马道街39号,许庆家的房子已经迎来新生。站在拔地而起的二层小楼前,73岁的老许激动地说,“我们许家第七代人终于可以继续住下去了!”

难以想象,就在一年前,同样位置上是一座破烂不堪的瓦房。老房子建于上世纪60年代,冬天漏风,夏天漏雨,卫生间与卧室还隔着院子,生活极其不便。

即便如此,老许也不想离开。“我家祖祖辈辈都生活在马道街,到孙女这一辈已是第七代人,我在这里出生、结婚、生子,这里就是我的根。”秦淮区2015年启动小西湖片区综合整治,经过摸底走访,像老许一样故土难离的居民,有400多户。经过鉴定,他们的住房不少已属于C、D级危房。

“老旧房屋作为城镇化过程中的历史遗留问题,一直是工作重点也是难点。”南京市规划资源局秦淮分局局长李建波介绍,秦淮区是南京市历史文化遗存保护的重点片区,全国重点文保单位占全市21%,历史文化街区占全市2/3,实现文化保护和人居环境改善的“两全其美”,近年来一直在不断探索、改变规划工作思路。与老门东不同,小西湖片区变征收开发方式为产权主体自愿选择去留,居民参与其中,自下而上自主更新。

从今年3月动工,到10月竣工,历时7个月,老许家的老房子蝶变重生。“一楼是主卧,二楼做次卧给孙女备着。装修已经扫尾,再通上天然气,就能回来住了。”老许说。

更新“路”上几多坎坷

自主更新老破小,看起来很“美”,做起来却挺难。其实,早在2000年左右马道街拓宽时,老许就想“翻修”,多方联系街道社区和相关部门,最后“不了了之”。

“哪有这个事儿?”这是2013年,虎踞北路4号05栋居民第一次到鼓楼区住建部门询问房屋翻建时得到的回答。居民们翻遍了能找到的相关文件,终于在当时的南京市房屋安全管理办法中,找到了有关危房的翻建依据,但办法主要针对农村,对城市没有明确规定。“能不能比照农村执行?”他们开始了漫长而曲折的摸索之路。

作为牵头人,市、区两级住建和规划部门,张玉延跑了不知道多少趟。跑的次数多了,部门科室的人头都认熟了。有人“指点”张玉延,“区里说没办过,你请区里给市里打个报告,下级的请示上级会给批复。”2014年夏天,原南京市住建委批复鼓楼区参照相关条例批准虎踞北路4号05栋的翻建。居民们喜大普奔:“这事终于有人管了!”

确实难!自主更新“第一关”是所有产权人都要同意。南京历史城区保护建设集团有限责任公司项目经理杨凯佳介绍,“小西湖片区有自主更新意向的十几家,目前真正在做的只有两家。一个常见现象是,住在房子里的人想翻建更新,其他产权人则想拆迁拿钱。”

虎踞北路4号05栋的问题更为棘手。05栋有21个自有产权人、5个产权单位,里面有几十年的国企老员工,也有后期几经转手购入房屋的业主,从决定翻建,到测绘图、设计图、施工图,每一步都要所有产权人签字同意,众口难调,相当长时间项目“走走停停”。

第二道坎是流程太复杂。“拿规划许可要提供各种材料,建筑的原始图、实测图、总图、分图、水电图等等,这么专业又复杂的事情,我们全是外行。”

在漫长的“拉锯战”中,南京的相关政策也发生了变化。2018年,原先在区里的审批权又回到了市里,需要提交的材料增加了好几项。虎踞北路4号05栋的审批材料一次次被打回重新提交。去年9月,经过漫长的6年时间,终于拿到规划许可时,张玉延泪洒当场。

最大的难题还是人。所有人都同意翻建,但并不意味着所有人都愿意努力推动翻建、积极搬迁,各产权人怀有各种各样的心思。“搬迁过渡我住哪里?”“过渡期费用谁来报销?”“我家能不能多点面积?”……张玉延说,随着新房设计图纸画得越来越细,产权人的意见、矛盾也越来越多,24户产权人每家想法都不一样,甚至一家人内部之间也有不同的想法和诉求。

记者采访中发现,直到现在,依然还有很多居民对翻建这件事“不满”。一不愿透露姓名的居民说,“刚开始告诉我们每家每平方米2000元左右,但现在政府补贴后还要近4000元,是不是应该有人给个解释?”

“走一步,停一步,个中酸甜苦辣难以形容。”这条路有多难?张玉延说,酝酿翻建时,他的女儿刚怀孕,现在外孙都上小学了,房子还没完全盖好。

相比之下,小西湖片区的自主更新项目推进要“顺利”得多。老许告诉记者,在自家翻建过程中,街道批复安全鉴定后,从房屋鉴定到规划条件申请再到房屋设计,几乎全过程都有政府部门“代办”。

别让宜居梦“再等8年”

采访中,老许连说自己很“幸运”,老宅能够成功翻建,是搭上了小西湖历史风貌区整体改造“快车”。

2015年,原南京市规划局会同秦淮区政府组织东南大学等高校联合开展活动,探索历史地段更新机制,采取“小尺度、渐进式”的更新方式,延续生活态、融入新业态。对于像老许一样不愿意离开的居民,政府“帮助”更新,“自主”更多是指“自主选择去留”。

虎踞北路4号05栋项目能“落地”,也有很多“偶然”因素。一位居民告诉记者,按规定翻建必须遵循“原面积、原地址、原高度”,虎踞北路4号05栋一度“无路可走”。规划部门说“建筑面积不得超过体块外框线尺寸,不符合审批条件”,设计师说“保证每户面积不少于原产权面积,又要达到南北通透的设计要求,方案没法更改”。最后在专业人士指点下,05栋重新测绘、重新公示,才拿到规划许可。“我们是‘第一个吃螃蟹’的,能够走到如今,也是后来引起了相关部门和社会媒体的广泛关注。”居民杨阳说。

自主更新是新事物,很多流程和环节此前并无成规,“好事多磨”亦属正常。从制度层面破题,去年5月19日,南京市印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》,提出要对建成区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差等危破老旧住宅片区进行更新,这一政策今年初在全国推广。《南京市城市房屋消险治理专项方案(2019—2021)》中提到,对符合规划用地性质、住户改造意愿强烈,具备翻建施工条件、暂无征收计划的零星分布的危险房屋,鼓励“自助改造”,依法实施翻建。

“C级危房翻建费用按照市、区财政和产权人2:2:6比例分摊,D级危房翻建费用按照3:3:4比例分摊。”南京市建委相关负责人介绍,针对“翻建费用谁来出”的问题,现在已有明确规定。入选全国首批城市更新试点城市后,南京正在编制相关方案,将合理规划城市更新单元,完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目,支持居民提取住房公积金用于老旧小区改造。

但在张玉延看来,这些还不够。“普通老百姓不具备消防、规划、图纸设计这些专业的知识,只能一遍遍去试错。”他建议,危房自主拆除重建需要有明确的规范细则和标准化的操作流程,让居民知道具体需要做什么事情、准备哪些材料,街道社区也应关注居民意见的收集和矛盾的协调。

近年来,省内外一些地方也在展开探索,积累了经验。去年,常熟市首个城中村自主更新示范单元竣工,常熟市更新办、街道建管所、社区和理事会“四方联动”,一片老破小“蝶变”一栋栋崭新的二层小楼。今年初,深圳发布全国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》,将“必须100%产权人同意”变成了“95%”等。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁分析,住建部本次试点强调“改”和“留”,鼓励试点城市结合实际,因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度,形成可复制、可推广的经验做法。对试点城市来说,转变城市开发建设方式,是机遇,也是挑战。

□ 本报记者 鹿琳 徐睿翔

(责编:萧潇、张妍)

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